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PPP力促云南文旅产业投融资

2017-08-29 16:38:37来源:云南日报
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云南正迎来新一轮文旅产业发展的黄金期。8月中旬在昆明举办的第四届中国国际(云南)文化旅游投资洽谈会上,“PPP模式在文旅项目中的实践”这一话题引发热议,采用PPP(Public-Private Partnership,公私合伙或合营,又称公私协力)模式,由企业与政府合作开发、建设、运营文旅项目,成为当下市场关注的投资模式。而在此前举办的2017南亚东南亚国家商品展暨投资贸易洽谈会、创意云南2017文化产业博览会上,云南各州市携包括特色小镇在内的一系列文旅项目集中推介,招商引资,大部分合作模式亦是PPP。

宛若一场资本的及时雨,PPP在云南文旅投资热土上崭露头角,抽叶开花。

云南全域旅游PPP开全国先河

秋意渐近,腾冲江东银杏村的银杏树叶开始由绿转黄,“村在林中,林在村中”,房前屋后黄叶纷飞,一派如画美景。根据2016年腾冲市人民政府与东方园林文旅集团签订的框架协议,江东银杏村旅游区项目作为腾冲全域旅游的重点项目之一,将由东方园林文旅集团自主投资,进行传统乡村游向全域乡村游的升级改造。

同期,东方园林腾冲市全域旅游PPP重点项目开工,这也是全国首个开工建设的全域旅游PPP项目。据东方园林文旅集团副总裁周广福介绍,除银杏山地户外休闲区、绮罗古镇旅游区及高黎贡·界头国际旅游区等项目采用自投模式,东方园林腾冲市全域旅游PPP项目包括全域旅游综合能力提升及生态修复工程、游客集散中心、大盈江河河道治理及水生态修复工程、万亩田园通行系统及绿道建设工程、下河村水生态湿地修复景观工程、海绵城市“三湖”建设工程和城市水秀工程等,计划于2017年、2018年、2019年分项完成,交付使用。

“对于腾冲全域旅游的发展规划,东方园林文旅集团从生态环境整治、景观体系构建、区域产业核心系统升级等方面做了全局规划,充分发挥腾冲的生态、气候、资源、区位优势,帮助腾冲市政府完成全域旅游体系搭建,推动腾冲旅游、文化、体育、生态等领域多重业态转型升级和提质增效。”周广福介绍,此次合作对深入解决腾冲全域旅游的整体布局与投资平衡问题具有深远意义。

使用PPP模式运作的文旅项目还有红河“东风韵”庄园旅游文化综合体项目。去往弥勒东风农场的路上,连片的薰衣草飘来阵阵清香,偶能看到当地农户摆摊售卖农产品,葡萄、葡萄酒、大小葫芦等等,这里自发形成的葡萄酒文化氛围彰显着东风农场独特的风韵。此外,“东风韵”庄园文化旅游综合体还包括农垦纪念馆、艺术酒店、罗旭艺术馆和“红土情”艺术馆等游览地,涵盖生态农业、艺术文化、休闲度假养生等多种业态。2017年初,弥勒市旅发委采用竞争性磋商的方式,公开选择社会投资方,最终确定红河州兴旺农业开发有限公司为中标社会资本方。“项目基础设施部分估算总投资为96960万元。”弥勒市旅发委规划科工作人员唐杰告诉记者,现已完成《红河“东风韵”庄园文化旅游综合体基础设施建设项目PPP投资协议》《红河“东风韵”庄园文化旅游综合体基础设施建设项目政府和社会资本合作(PPP)合同》文本制作,预计9月完成合同签订。

根据近期财政部联合20个部委发布的第三批政府和社会资本合作示范项目显示,文旅项目增长迅猛,总投资接近433亿元。其中,在总数量为37个的文旅类项目名单中,云南有包括腾冲市全域旅游国际户外运动文化中心、丽江市云南高原训练基地丽江游泳馆建设项目、红河州蒙自市碧色寨滇越铁路历史文化公园项目、红河州红河“东风韵”庄园文化旅游综合体基础设施建设项目在内的4个文旅项目入选。2017年云南省PPP项目推介会上,楚雄彝风国际文化旅游区建设PPP项目、大理州漾濞县雪山河滨公园景观建设PPP项目等多个文旅项目风光亮相。

在云南大力布局文旅产业发展的背景下,PPP模式在文旅项目运行上的浸入式推动作用,逐渐显现。

特色小镇建设践行PPP模式

PPP模式在市政重大基础设施建设中的运用已是常态,该模式一方面打开了私营企业、民营资本进入重大项目的渠道,另一方面又为政府开辟了优质的融资渠道。

2015年,国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,意见将文化领域纳入政府与社会资本合作模式的推广范围,对各类金融资本支持文化类PPP项目作出指引。国家财政部于2015年9月公布的第二批政府和社会资本合作示范项目中,文化项目位列其中。

“目前,云南使用PPP模式运作文旅项目的趋势已经显现,但多集中于项目的基础设施建设部分。”参与了包括“东风韵”项目在内的多个省内文旅项目策划,云南旅游策划规划大师王崇亮表示,云南文旅项目的主体部分仍以企业自投为主,“不管是政府还是企业,都在小心翼翼地探索PPP模式运作文旅项目主体的道路”。

在王崇亮看来,特色小镇或将是双方探索的突破点。“从某种层面来说,特色小镇的打造也是提升乡村基础设施建设的一种方法,通过特色小镇建设促进乡村飞跃发展,这一范畴应属政府主导。”同时,王崇亮也指出,PPP模式的实践在特色小镇建设过程中,必定面临更多需要解决的问题,“特色小镇中涵盖了很多类型的设施建设,比如公路、公园、学校、酒店、商业、医院及文化产业等,这种打包式的项目在属性界定上比一般项目要困难得多”。

旅游规划专家姜若愚对PPP模式运用于包括特色小镇在内的文旅项目中给予了肯定。“PPP模式非常适合运用于公益性项目,旅游中自然、人文资源都是公益性资源。通过PPP模式来运作,不仅能让项目融资发挥出最大效用,减轻企业风险,积极引导社会资本参与建设;同时有政府的监控,也能防止对公益资源的过度开发。PPP模式将界限划分清楚,明确企业与政府之职,各司其责。”姜若愚说。

访谈

合理利用PPP模式助力云南特色小镇发展

——访财政部PPP、国家发改委PPP专家库双库专家、北京荣邦瑞明投资管理有限公司总经理陈民

记者:在云南建设特色小镇的过程中,PPP模式具备怎样的优势?

陈民:云南旅游、文化和特色产业资源丰富,具备打造特色小镇的良好基础。采用PPP模式运作,既有助于减轻政府的投资负担,又能引入专业的社会资本,提高特色小镇的建设水平。同时,引入社会资本的过程也是一个发挥市场专业判断的过程,有助于提高特色小镇建设的成功率,减少盲目投资。

记者:结合云南实际,如何才能发挥PPP模式的最大效应?

陈民:首先要站在创造增量消费的角度做好特色小镇的定位和空间规划。云南旅游、文化资源禀赋好,并且已经形成一定的知名度和规模效应,市场基础好,但是也容易引发简单模仿和重复建设的倾向。所以要让特色小镇有长久的生命力,不能只看到如何利用现有的存量市场,要站在吸引更多消费者、创造增量消费的角度研究特色小镇的定位和产业、空间规划,目标正确了,PPP模式才能更好地发挥作用。

其次,云南的财政实力相对较弱,在投资规模较大的特色小镇项目上,建议政府和企业要做好项目的投融资规划,这有助于从统筹的角度帮助政府和企业梳理清楚合作思路,更好地建立合作基础,并控制投资风险。

同时,在设计PPP模式以及选择社会资本的过程中,还应当注重内容和程序的规范性,为长期合作奠定基础。

记者:在PPP模式实践过程中,政府和企业双方应该注意哪些问题?

陈民:财政部关于PPP模式的概念有四个重要的点。第一,核心概念是合作领域,也就是说在基础设施和公共服务领域里建立的一种长期合作关系,所以PPP模式首先界定了这样的领域,带有一定公共性的目标。第二,这是一种长期的合作关系。长期合作关系需要政府和企业在比较长的周期里努力合作,实现这样的一个公共目标。第三,合作的前提是有分工,PPP模式的一个核心要素是分工。分工通常是由社会资本来承担设计、建设、运营、维护,而政府主要负责价格和质量的监管。从这个分管来讲,PPP模式实际上把专业性的工作交给社会资本去做,把管理职能交给政府。第四,是回报的来源。

就特色小镇建设而言,站在政府角度,一是在PPP项目的前期模式设计阶段应当多下功夫,不宜操之过急,也不宜简单模仿;二是理解特色小镇这种复杂项目与单个基础设施项目的区别,从空间、项目、事责三个层面上划清与企业之间的合作边界,做到不越位、不缺位;三是要理解企业的投资逻辑,做好政策要求和市场诉求之间的衔接管理。

站在企业角度,一是要真正从合作角度理解政企关系,学会理解政府的管理逻辑,这对于过去主要从事纯市场化项目投资、刚刚转型做PPP项目的企业尤为重要;二是对于特色小镇这类复杂项目,企业要学会运用合作边界管理、计划管理、目标管理这些工具,让复杂的合同在执行管理上有更清楚的抓手。(王 丹)

责编:郑青莹

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